¿De qué hablamos, cuando hablamos de reforma electoral?

Democracia representativa y reforma electoral, por Jorge Jáuregui, asesor en materia electoral de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República.

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Una idea central para explicar el fenómeno que en el Perú venimos refiriendo como reforma electoral, es que constituye parte del proceso de afirmación de la democracia representativa en el país; de modo, que ello exige pensar previamente ¿qué implica afirmar una democracia representativa?

Guillermo O’Donnell sostuvo que la democracia representativa es un sistema político caracterizado por la existencia de controles o accountability al ejercicio del poder político, los cuales pueden ser horizontales, cuando los ejercen organismos previstos en la estructura del Estado, como el poder legislativo, el poder judicial y los diversos órganos en el ámbito de sus competencias, expresión de los contrapesos constitucionales; como también controles verticales, aquellos que ejercemos los ciudadanos respecto del gobierno y la representación que elegimos.

En los cursos libres que dicta Steven Levitsky en la Escuela de Gobierno de la PUCP sostiene con acierto, que en el Perú el sistema político tiene un comportamiento particular: existen niveles razonables de accountability horizontal respecto del gobierno, pero muy bajos niveles de accountability vertical, lo que decanta en bajos niveles de representatividad de la democracia peruana.

Con absoluta claridad, la calidad de la democracia en el país ha mejorado sustantivamente desde la década de los noventa a la fecha y esto en gran medida porque es indiscutible que tenemos elecciones libres y justas, a diferencia de varios países andinos como Venezuela, Bolivia o Ecuador en el que los gobernantes han impulsado reformas constitucionales para prorrogar su permanencia en el gobierno, generando con diferentes intensidades modelos autoritarios, en el Perú esto no sucedió y los organismos electorales gozan de los mayores niveles de confianza ciudadana respecto de otros organismos del Estado peruano.

¿Cómo explicar este comportamiento?, para Levitsky la asimetría de los accountability en el sistema político peruano: vigoroso a nivel horizontal, pero muy débil en cuanto al control vertical se asocia a la fragmentación del poder político, no existe una fuerza política capaz de concentrar el poder político, como en su momento lo logró Alberto Fujimori en 1992 y en 1995 y por otro lado, la consolidación de una “élite civil vigilante”, muy crítica respecto de posibles excesos en el ejercicio del poder político desde el gobierno.

Siendo que, el escaso respaldo popular que tienen los gobiernos de este último periodo democrático en el país ha venido funcionando como un mecanismo de control de posibles excesos en el ejercicio del poder, pero también impide que el gobernante elegido goce del “musculo político” para impulsar las reformas políticas que el país espera y necesita, restándole a la democracia peruana de capacidad para resolver los problemas del país.

En mi opinión, la cuarta elección libre y competitiva a nivel del gobierno nacional constituye evidencia de la paulatina consolidación de la democracia liberal en el Perú; sin embargo, resulta muy preocupante ¿cuán sostenible puede ser un sistema político con altos niveles de descontento y desconfianza política a nivel en ciudadano? ¿Cuán sostenible puede ser un sistema político en el que existe una clara desconexión entre las votaciones y gobierno? Y esta desconexión se reproduce en los tres niveles de gobierno.

Una constante en el comportamiento de la democracia peruana es que persiste el incumplimiento de las promesas electorales, hay una desconexión entre lo que los electores entregan como mandato a través del voto y lo que la representación y los gobiernos elegidos hacen con ese mandato. Como los explica Levitsky: los ciudadanos electores pueden preguntarse en esta dinámica política ¿qué sentido tiene votar? O lo que es peor, ¿para qué sirve la democracia? Y es que un aspecto fundamental para conservar la democracia y afirmarla, es que existan ciudadanos que la defiendan, pero si el diseño institucional de nuestra democracia no permite que solucione los problemas de las personas, que afecto pueden tener por ésta.

La democracia representativa, con todos sus defectos, constituye el mejor sistema político concebido contemporáneamente, propone una forma de convivencia basada en la tolerancia, el pluralismo y el respeto a las diferencias de las personas, impensables en las tiranías y autoritarismos de ambos extremos, pero este sistema necesita de un elemento institucional indispensable para su funcionamiento: partidos políticos y ciertamente de políticos, pero políticos profesionales.

El sistema político peruano, ha funcionado como una democracia sin partidos y sin políticos, como lo señala Levitsky, en las democracias con altos niveles de institucionalidad los partidos son organizaciones que permanecen en el tiempo y los políticos desarrollan largas carreras en sus partidos, entre treinta o cuarenta años; en el Perú, la mayoría de partidos políticos son maquinarias electorales que no permanecen en el tiempo y la mayoría de las personas que realizan política provienen de diversas actividades, su máximo horizonte de permanencia en la políticas es de dos periodos, lo que va de ocho a diez anos. Este comportamiento va a incentivar un déficit de representatividad.

La reforma electoral profunda
Entonces, ¿de qué hablamos cuando hablamos de la reforma electoral?, ciertamente nos estamos refiriendo a cambios en el diseño institucional para eliminar los incentivos que existen ahora en el sistema político peruano, que permitan corregir los altos niveles de fragmentación y volatilidad partidista, que gatillan a su vez un alto nivel de incertidumbre política. Es indispensable introducir incentivos para el desarrollo de responsabilidad política en las personas que realizan esta actividad.

La evidencia comparada nos permite apreciar que los sistemas electorales de circunscripción uninominal permiten fortalecer el vínculo representante-representado, así como el ejercicio del accountability vertical o electoral desde los ciudadanos hacia la representación elegida; contrariamente, los sistemas de circunscripción plurinominal como el que prevé el diseño institucional vigente debilitan el ejercicio de los controles verticales. Por su parte, la existencia de movimientos políticos de alcance regional en el diseño institucional de las organizaciones políticas dificulta la< consolidación de partidos con base territorial a nivel nacional, lo que impide el desarrollo políticos profesionales con largas carreras políticas.

Los cambios normativos no están en capacidad de garantizar un mejor sistema político: con partidos institucionales, pero si pueden introducir incentivos para que las autoridades que elegimos en los tres niveles de gobiernos no se olviden de los electores y en la medida que les sea posible realizar política en forma profesional, esto incentivaría que cuiden su prestigio personal.

Dadas las características del sistema político peruano, cuando hablamos de la reforma electoral nos referimos a cambios profundos en el sistema de representación política, que en un mediano y largo plazo nos permita contar con un sistema de partidos institucionalizados y políticos con altos niveles de responsabilidad política.

En el debate público hemos hablado, casi hasta el agotamiento, de sistematizaciones normativas en materia electoral, con textos extensos y enigmáticos para el común de los ciudadanos, también de normas para el financiamiento partidario, pesando en fórmulas una más inquisitiva que la otra y otras; pero no hemos hablado con el énfasis necesario en que aspectos debemos mejorar para fortalecer la relación representante-representado, la piedra angular de una democracia representativa.

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